信用责任,推动信用体系立法需注意四个问题

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田禾,女,中国社会科学院国家法治指数研究中心主任、法学研究所研究员、法治蓝皮书主编。

国家发展改革委副主任连维良在7月18日举行的国务院政策例行吹风会上说,我国将探索建立信用修复机制,着力加强完善信用修复相关法律法规。
国务院办公厅近日印发《关于加快推进社会信用体系建设构建以信用为基础的新型监管机制的指导意见》,探索建立信用修复机制是意见的一项重要创新举措。
连维良介绍说,信用修复指的是失信主体在彻底纠正失信行为并承担相应法律责任的前提下,在接受诚信教育主动做出守信承诺并按规定履行相关社会责任的前提下,依法依规退出“黑名单”并相应解除失信联合惩戒,依法依规缩短或结束失信信息公示,依法依规规范保存信用记录的相关措施和过程。
“信用修复不是简单的‘洗白记录’,也不是简单的‘退出惩戒’,而是有前提、有程序、有限度的失信整改过程。”连维良说。
一是有前提,信用修复是在失信主体彻底纠正失信行为并履行和承担相应法律责任的前提下,在接受诚信教育主动做出守信承诺按规定履行社会责任的前提下才能进行。
二是有程序,失信主体要依法依规向相关职能部门,也就是做出行政决定、做出失信惩戒决定的职能部门提起修复申请,通过做出守信承诺、完成失信整改、通过信用核查、接受专题培训、提交信用报告等一系列信用修复方式来开展信用修复,相关部门严格按程序予以确认。
三是有限度,信用修复主要是针对无主观故意的轻微或一般失信行为,涉及特别严重的违法失信行为不能退出“黑名单”,不能解除失信联合惩戒,不能结束失信信息公示,失信记录会长期依法依规予以保留。对于轻微或一般失信行为,在彻底纠正失信行为并满足信用修复前提的条件下,才可以按程序申请退出“黑名单”,并解除失信联合惩戒。申请缩短或结束失信信息公示,依法依规保留信用记录。
连维良介绍,依法依规保留信用记录,按照现行法律法规一般不超过五年。
“信用监管的目的就是要让守信者‘降成本、减压力’,让失信者‘付代价、增压力’。”连维良说,通过分级分类监管和信用评价,让守信者无事不扰,让失信者时时不安。

2019年12月20日 ( 正文字号: 小 中 大 ) 文章标签:信用责任 失信惩戒
可诉性 [ 导语 ]
近年,“失信黑名单”“限高令”等失信惩戒措施被越来越多地适用。传统观点认为,法律责任有三:民事责任、行政责任与刑事责任。中国人民大学法学院刘俊海教授在《信用责任:正在生长中的第四大法律责任》一文中,认为我国应将信用责任纳入法律责任体系,使其作为与传统三大责任比肩而立的第四类新型独立法律责任,并提出了相关立法建议。
一、信用责任的特征及类型

信用体系建设对于经济发展的推动、政府治理的完善、社会风气的改进具有重要意义,但从目前实践来看,我国信用体系建设尚存在一些障碍。加强信用体系建设,有助于维护市场正常秩序,有益于营造诚信社会环境,有利于提高政府监管效率。

信用责任有广狭二义。广义的信用责任泛指失信者承担的所有法律责任类型,包括民事责任、行政责任与刑事责任。狭义的信用责任,指法律主体因违反法定或者约定义务而承担的人格信用减损的不利法律后果。若无特指,本文中的信用责任为狭义概念。确立信用责任有助于推进我国法律责任体系科学化,优化法治化营商环境,落实“四个全面”战略布局。

信用体系;立法;政府治理

信用责任既具有法律责任共性,也有鲜明个性。表1梳理了信用责任的特性,其中,信用责任的核心特征在于减损失信者的人格信用。

2018年5月,中共中央印发《社会主义核心价值观融入法治建设立法修法规划》指出:“探索完善社会信用体系相关法律制度,研究制定信用方面的法律,健全守法诚信褒奖机制和违法失信行为联合惩戒机制。”信用体系建设对于经济发展的推动、政府治理的完善、社会风气的改进具有重要意义,但从目前实践来看,我国信用体系建设尚存在一些障碍。

我国目前的失信制裁措施往往采取列举的方式,但列举的标准并不明确,不同文件列举的失信制裁措施在内容与表述上亟待统一。立足于我国当前的失信惩戒实践,建议立法者按照法律逻辑将失信惩戒措施类型化为12种。

一、信用体系建设的障碍

信用责任固然要遵循类型法定原则,但惩戒措施的运用具有开放性。我国鼓励失信惩戒措施的推广应用。建议各方市场主体积极运用失信信息,形成惩戒合力,早日消除各自为战的失信惩戒孤岛现象。建议建立健全跨地域、跨产业、跨市场、跨部门的联合惩戒失信机制。

当前我国社会信用体系建设尚在起步阶段,履约践诺的社会氛围尚未完全形成,无论是商业经营,还是社会生活抑或科研生产,欺诈、虚报、冒领、不端等现象均屡禁不止。为了克服上述难题,营造诚实守信的社会环境,全国各地纷纷出台相应的方案和措施,建立守法诚信褒奖机制和违法失信行为惩戒机制,但从目前实践来看,由于中央层面缺少信用体系建设的统一立法,各地信用体系建设缺乏标准,这可以说是信用体系建设的最大障碍。

二、失信制裁的可诉性

首先,联合褒奖缺少统一标准。2016年,国务院发布《关于建立完善守信联合激励和失信联合惩戒制度加快推进社会诚信建设的指导意见》
,通过荣誉“红利”、审批“红利”、便利“红利”、监管“红利”、交易“红利”、推介“红利”六大信用“红利”让守信者获利,并以此推动良好社会风气的形成。但在实际操作中,判定守信者的标准、程序、依据并不统一,确定守信者可获福利的方式也不明确。大多数地方政府只是停留在荣誉红利上,如在政府信用网站上表彰公示守信的企业、组织和个人等。对于其他红利,如守法诚信者如何享受审批红利、监管红利以及交易红利,除了浙江、河北、湖北、上海等地在《意见》的基础上略有扩展外,其他地方政府均未有所突破,也很难有所突破。

各类信用责任追究皆有可诉性,只有如此,才能确保还守信者以清白,还失信者以明白。国务院规范性文件以及部门规章虽然隐隐约约地注意到了程序正义的重要性,但仅仅规定了当事人的异议权、错误信息的核实以及事先告知规则。立法者应允许与鼓励守信者通过协商、民间调解、行政调解和仲裁等多元化机制化解争议。无辜遭受失信制裁的守信者,有权要求制裁者提供其赖以启动失信制裁的生效法律文书。倘若制裁者拒绝或怠于提供生效法律文书,守信者有权要求其暂停制裁措施,直至制裁者提供相应的生效法律文书。倘若制裁者提供了生效法律文书,守信者有权转而对生效法律文书提出申诉,启动审判监督程序或其他纠错程序。

其次,联合惩戒缺少法律依据。当前,各级政府和人民法院都在对失信人实施惩戒措施,其中,法院对于失信被执行人的联合惩戒措施最为有效,失信被执行人不仅在出行、住宿、工作、信贷等方面会受到限制和影响,而且还可能波及家庭成员的生活,如影响子女的正常上学。根据《最高人民法院关于限制被执行人高消费及有关消费的若干规定》第三条规定:“被采取限制消费措施的被执行人,子女不得就读高收费私立学校。”上述举措虽然对失信被执行人形成了强大威慑,但若仔细推敲不难发现,其法律依据并不充分。《民事诉讼法》第255条规定:“被执行人不履行法律文书确定的义务的,人民法院可以对其采取或者通知有关单位协助采取限制出境,在征信系统记录、通过媒体公布不履行义务信息以及法律规定的其他措施。”对失信被执行人采取限制出境、通过媒体曝光等符合《民事诉讼法》之规定,但对失信被执行人考公务员、入党、入伍、当人大代表、当高管、子女入学等采取诸多限制则缺少法律依据。《立法法》第82条规定,“没有法律、行政法规、地方性法规的依据,地方政府规章不得设定减损公民、法人和其他组织权利或者增加其义务的规范”。显然,对于失信被执行人的限制措施很多都减损了权利,增加了义务。而对于失信者的惩戒依据并不是法律,而是来自于规范性文件,来自于司法解释。

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