土地经营权的设权与赋权,土地经营权制度与民法典物权编编纂

2019年12月16日 ( 正文字号: 小 中 大 ) 文章标签:土地经营权
土地经营权抵押权 三权分置 [ 导语 ]
土地经营权是承包地“三权分置”下新生的民事权利,涉及承包地产权结构的重大调整。《民法典物权编》根据修改后的农村土地承包法,完善了土地承包经营权的相关内容,但能否妥适反映新一轮土地制度改革的成果,尚值研究。对此,中国人民大学法学院高圣平教授在《土地经营权制度与民法典物权编编纂——评〈民法典物权编〉》一文中,通过对土地经营权的权源、产生方式和性质的探讨,明确了土地经营权在民法典中的体系定位,并提出完善土地经营权担保等规则的建议。
一、土地经营权的权源和产生方式

2019年12月17日 ( 正文字号: 小 中 大 ) 文章标签:登记对抗模式
土地承包经营权 三权分置 [ 导语 ]
《物权法》就承包地产权结构所作的制度安排,以“两权分离”的基本思想为基础,反映的是农村家庭联产承包责任制改革的成果。承包地“三权分置”是党中央、国务院针对当前农村的经济现实提出的重大决策。作为同时反映“两权分离”和“三权分置”之下承包地利用关系的土地承包经营权,既具有财产属性,又负载着保障功能。因此,民法典物权编须对《物权法》中关于土地承包经营权的现有规定作出修改。然而《民法典物权编》所作修改有限,未能充分反映新一轮土地制度改革的成果。对此,中国人民大学法学院高圣平教授在《土地承包经营权制度与民法典物权编编撰——评》一文中,通过详细论述土地承包经营权的法律表达、物权变动以及担保规则,对《二审稿》中的相关条文进行评析,并提出自己的建议。
一、承包农户利用承包地的法律表达

在“始终坚持农村土地集体所有权的根本地位”“严格保护农户承包权”的前提之下,“加快放活土地经营权”“赋予经营主体更有保障的土地经营权”为反映“以家庭承包经营为基础、统分结合的双层经营体制”,原农村土地承包法在维持集体土地公有制的基础上

土地经营权的权源

承包地产权结构中不存在“土地承包权”

农村土地承包法;经营;抵押权;土地经营权;农村土地

首先,派生于土地承包经营权。在承包地“三权分置”之下,土地承包经营权或土地承包权兼具财产功能和保障属性,只有本集体经济组织的承包农户才能取得和保有,以防止承包农户因流转而失去保障。基于土地承包经营权的身份属性,《二审稿》第134条之一中的“土地承包经营权人”仅限于本集体经济组织的承包农户。为与《民法总则》的民事主体规定相衔接,建议将《二审稿》中的“土地承包经营权人”统一修改为“农村承包经营户”。

《农村土地承包法》第9条规定:“承包方承包土地后,享有土地承包经营权,可以自己经营,也可以保留土地承包权,流转其承包地的土地经营权,由他人经营。”由此引发的争议是:由承包地“三权分置”所构造出的承包地产权结构中,是否包括“土地承包权”?

在“始终坚持农村土地集体所有权的根本地位”“严格保护农户承包权”的前提之下,“加快放活土地经营权”“赋予经营主体更有保障的土地经营权”,是完善农村基本经营制度的关键。修改后的农村土地承包法,设专节对土地经营权的内容、登记及其流转方式、原则、价款、合同等具体程序和要求,作了明确规定。

其次,派生于土地所有权。由于《农村土地承包法》第49条已经将以招标、拍卖、公开协商等承包方式取得的土地承包经营权重构为土地经营权,《二审稿》第128条不足以涵盖派生于土地所有权的土地经营权的设立问题。那么,仅依《二审稿》第135条的文义,易使人误以为设立土地经营权的前提是“经依法登记取得权属证书”,而实则是先依土地经营合同取得土地经营权,再就土地经营权办理登记,此后再流转土地经营权。此外,“通过招标、拍卖、公开协商等方式承包农村土地”已经不产生土地承包经营权了,不属于《二审稿》第十一章“土地承包经营权”的调整范畴。《二审稿》第135条易生解释上的分歧,如将土地经营权界定为债权,该条文即可删去。

答案是否定的,理由如下:其一,在《农村土地承包法》第二章中,第四节“土地承包经营权的保护和互换、转让”与第五节“土地经营权”相并而称。若将“土地承包权”作为流转了土地经营权之后的新生权利,法典中自应对其作出专门规定,但该法并未作如此处理。其二,如将土地承包权理解为集体经济组织成员依法享有的承包土地的权利,则属于本集体经济组织成员所享有的身份权、资格权,这一权利来自集体土地所有权,无法自土地承包经营权中分离出来;如将土地承包权理解为一种财产权,则与实定法上的土地承包经营权意义相同,而使二者之间的区分徒具形式上的说明价值。

为反映“以家庭承包经营为基础、统分结合的双层经营体制”,原农村土地承包法在维持集体土地公有制的基础上,为承包农户在集体土地所有权上设定土地承包经营权,并明确土地承包经营权为物权,可以排除发包方的干涉。同时,承包地确实负载着不可或缺的生活保障、就业保障等社会保障功能,法律上并没有像一般用益物权那样对土地承包经营权进行赋权。虽然原农村土地承包法亦允许土地承包经营权的流转,但流转方式、条件、程序等均较受限制,所反映的仍然只是小规模的流转关系。就转让、互换等物权性流转而言,基于对农民最终失去土地权利的担心,法律上作了严格的限制;就出租、转包等债权性流转而言,由于经营主体所取得的权利仅仅只是债权,其对承包地的利用往往受到承包农户的干涉,甚至毁约收回土地,这就导致经营主体对承包地的利用没有稳定的预期,经营主体也很难以其取得的土地权利担保融资。总之,对经营主体依流转所取得的权利定性不清、内容模糊、效力较弱,直接影响到了适度规模经营的发展。这一“两权分离”的法权结构安排与小农经济相适应,切断了土地与资本等生产要素的联系,制约着农业产业化和规模化经营的发展。

土地经营权的产生方式

《农村土地承包法》第44条规定:“承包方流转土地经营权的,其与发包方的承包关系不变”,而“承包方与发包方的承包关系”在法律上的表达即为土地承包经营权。因此,该法第9条中的“土地承包权”,只是派生出土地经营权之后的土地承包经营权的简称,并不表明承包地产权结构中还存在一个所谓的“土地承包权”。

随着工业化和城镇化的推进和农业分工分业的发展,农业劳动力和农业人口的流动日益普遍,各类合作社、农业产业化龙头企业等新型经营主体大量涌现,承包地流转面积不断扩大,呈现“家庭承包,多元经营”的格局。农业生产力发展的变化对完善农村生产关系提出新的要求。在此背景之下,中央提出了农村土地“三权分置”。依循“三权分置”的政策和理论,修改后的农村土地承包法将农业经营主体经营承包地的权利明确表达为“土地经营权”。土地经营权成为农地产权结构中的一种新型权利安排,它不再像原有法律中的土地承包经营权一样具有身份属性,而是一种非人格化的市场主体所拥有的权利,有助于解决承包地抛荒问题、促进适度规模经营、实现抵押融资。修改后的农村土地承包法第37条规定:“土地经营权人有权在合同约定的期限内占有农村土地,自主开展农业生产经营并取得收益。”这里,土地经营权的权利主体是“土地经营权人”,属于一般民事主体,法律上不从资格或身份的角度对土地经营权的取得作出限制;权利的客体是“农村土地”,包括承包农户承包经营的农村土地和集体经济组织未实行家庭承包的“四荒地”等两类;权利内容表述为“自主开展农业生产经营并取得收益”,强调了土地经营权人利用农村土地的方式和用途。

就派生于土地承包经营权的土地经营权的设立方式,《农村土地承包法》第36条和《二审稿》第134条之一分别规定为“出租、入股或者其他方式”“出租、入股或者其他方式”。从法律本质而言,转包的性质就是出租,但根据农村土地承包经营的实践,习惯将集体组织内部成员之间的承包地租赁关系称为转包。就派生于土地所有权的土地经营权的设立方式,《农村土地承包法》第三章对此未作规定,自可准用第二章就派生于土地承包经营权的土地经营权的设立方式的相关规则,即可以出租、入股或者其他方式产生。

土地承包经营权主体的明确限定

仅在法律上将农业经营主体的权利定名为土地经营权,尚不足以实现“三权分置”的政策目标,其关键更在于构建一种具有相当的稳定性、效力更强、相对独立的土地经营权,以使新型农业经营主体取得稳定的经营预期。修改后的农村土地承包法,在强化土地经营权流转合同的书面形式,强调承包方非有法定事由不得单方解除流转合同之外,主要通过赋予土地经营权以登记能力来达到稳定经营预期的政策目标。修改后的农村土地承包法第41条规定:“土地经营权流转期限为五年以上的,当事人可以向登记机构申请土地经营权登记。未经登记,不得对抗善意第三人。”从目前的经济现实来看,将土地经营权定性为物权化的债权实为妥适选择。一则可以避免定性为物权所带来的对当事人之间法律关系的强行控制,赋予当事人一定的选择自由;二则可以防止单纯定性为债权所带来的经营预期不稳定、土地经营权难以担保融资等问题。当事人可以基于自主意愿创新承包地的流转方式,并可参酌具体情事选择是否办理登记,借由登记使得土地经营权这一债权具有了相对的独立性和稳定性,获得类似于物权的保护,土地经营权人便可借以担保融资。

《农村土地承包法》改变了原法中“流转”的法律内涵。流转的对象仅限于流转土地经营权,不再包括土地承包经营权;流转的方式限于出租、入股或者其他方式,而不再包括互换和转让。土地承包经营权的互换、转让所导致的法律后果,是出让人相应土地承包经营权的消灭和受让人相应土地承包经营权的继受取得,并不使受让人取得土地经营权,不发生“三权分置”问题。

在《物权法》中,土地承包经营权的主体被表述为“土地承包经营权人”,包括以下三类:其一,本集体经济组织的承包农户,其以家庭承包方式取得土地承包经营权;其二,农业生产经营者,其以招标、拍卖、公开协商等承包方式取得“四荒”农村土地的土地承包经营权;其三,其他从事农业生产经营的农户,其通过受让而继受取得土地承包经营权。由此可见,“两权分离”之下的土地承包经营权并不一定具有身份属性。

土地经营权在性质上虽然属于债权,但经由不动产登记簿的记载,便可明晰新型农业经营主体对于农村土地的利用关系,使得土地经营权确定化。第三人通过不动产登记簿,即可查知特定农村土地之上的权利负担,从而做出理性的商业判断。由此可见,经登记的土地经营权不仅在当事人之间发生法律效力,而且还被赋予一定的支配和排他效力,可以对抗第三人。同时,在土地经营权已行登记的前提之下,金融机构接受市场主体提供的土地经营权进行担保融资之时,便可在土地经营权上登记抵押权负担,其抵押权设定即满足了法定的公示要件,土地经营权担保融资才能据以展开。否则,土地经营权未登记,土地经营权抵押权也就无从登记,金融机构就土地经营权的抵押权也就无从取得对抗善意第三人的效力。

二、土地经营权的性质及其在民法典中的体系定位

但是,在承包地“三权分置”之下,“土地承包经营权”蕴含或承载着“耕者有其田”的成员权功能。如此,土地承包经营权就具备了身份属性,只有本集体经济组织成员才能取得和保有这一权利。这一“三权分置”之下产权结构的调整必将影响到“两权分离”之下的土地承包经营权。因此,《农村土地承包法》在保留前述第一类主体的基础上,作出了两处重大修改,以维系土地承包经营权的身份属性:其一,删除前述第二类主体,将以其他方式取得的土地承包经营权重构为土地经营权;其二,将土地承包经营权的受让对象由“其他从事农业生产经营的农户”限缩为“本集体经济组织的其他农户”。

修改后的农村土地承包法在总结试点经验的基础上,将土地经营权的内容界定为,在合同约定的期限内占有农村土地,自主开展农业生产经营并取得收益;经承包方同意,受让方可以依法投资改良土壤,建设农业生产附属、配套设施,并按照合同约定对其投资部分获得合理补偿;经承包方书面同意,并向本集体经济组织备案,受让方可以再流转土地经营权;受让方通过流转取得的土地经营权,经承包方书面同意并向发包方备案,可以向金融机构融资担保。

土地经营权在性质上属于债权,但经登记的土地经营权具有对抗善意第三人的效力,理由如下:

修改建议

土地经营权的担保融资是新一轮土地制度改革的重要内容,修改后的农村土地承包法虽然反映了这一改革成果,但没有就土地经营权进入融资担保领域时的体系定位作出明确选择,而是使用了“融资担保”的概念,给下一步的实践发展留下了空间。土地经营权作为担保财产进入融资担保领域之时,并不因其在性质上属于债权就当然地归入质押的范畴。权利担保物权在体系定位上有抵押权和质权两种,两者之间的区分以担保物权设定后担保人是否丧失担保物的利用权为实质标准。用益型权利设定担保之后,担保人仍然行使该权利,该担保物权即为抵押权;在非用益型权利设定担保之后,担保人已不得行使该权利,该担保物权应属质权。土地经营权是就他人土地的利用权,属于用益型权利,其上设定担保物权之后,土地经营权人仍然行使土地经营权。如此,土地经营权之上设定的担保物权应属抵押权。《国务院关于开展农村承包土地的经营权和农民住房财产权抵押贷款试点的指导意见》以及中国人民银行等联合发布的配套试点文件,也都是将土地经营权上设定的担保物权定性为抵押权。至于农业经营主体以经营收益或股权等进行融资担保,则分属权利质权中的不同范畴,例如应收账款质权或股权质权,不由土地经营权担保融资所涵盖和体现。

第一,将土地经营权的性质还原为债权,更加符合现实和理论的需要。只有长期、稳定的土地利用关系,才有必要定性为物权。在土地经营权多样化的利用关系背景之下,不断的实践创新,无法使交易得以定型化,也就无法借由物权化的制度安排得以确定化,因此不宜将土地经营权定性为物权。

综上,首先,民法典物权编应当保留“土地承包经营权”这一用益物权类型,无须将其改造为“土地承包权”。其次,民法典物权编应维系土地承包经营权的身份属性,明确限定土地承包经营权的主体为“承包农户”而非二审稿第126条所规定的“土地承包经营权人”。同时,为了区分于非家庭承包方式之下的市场主体,也不采用“承包方”这一概念。

修改后的农村土地承包法规定了土地经营权人的一系列义务,如不得改变土地所有权的性质和土地的农业用途,不得破坏农业综合生产能力和农业生态环境。同时规定“县级以上地方人民政府应当建立工商企业等社会资本通过流转取得土地经营权的资格审查、项目审核和风险防范制度”,明确建立工商企业等社会资本取得土地经营权的行政许可制度。工商企业等社会资本通过流转取得土地经营权应按面积实行分级备案,严格准入门槛,加强事中事后监管,防止浪费农地资源、损害农民土地权益,防止承包农户因受让方违约或经营不善遭受损失。定期对租赁土地的企业的农业经营能力、土地用途和风险防范能力等开展监督检查,查验土地利用、合同履行等情况,及时查处纠正违法违规行为,对符合要求的可给予政策扶持。这些措施的目的在于确保工商企业等社会资本介入农业时得到有效控制和监管。

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